Ayer acudí al Congreso de la República, para presentar -en nombre de Viernes de Luto- una argumentación contra la Iniciativa 4387 de reforma constitucional, propuesta que se centra en la administración de justicia. Creemos que aquella iniciativa no aborda, a fondo, los problemas que enfrentan la seguridad ciudadana y la justicia, en Guatemala; y que – en vez de aquello- se enfoca únicamente en reacomodar el poder en las comisiones de postulación de magistrados en la Corte Suprema de Justicia y en la de Jefe del Ministerio Público.
La audiencia estuvo presidida por Oliverio García Rodas, presidente de la Comisión; y estuvieron presentes los diputados Otilia Lux de Cojtí , César Augusto del Aguila y Mariano Rayo.
El siguiente es el texto de la argumentación presentada:
Señor presidente de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso de la República.
Señores diputados.
Señoras y señores.
En nombre de Viernes de Luto, un grupo de ciudadanos comprometidos con el respeto a los derechos individuales y la igualdad de todos ante la ley, muchas gracias por esta valiosa oportunidad que tenemos para pronunciarnos acerca de la Iniciativa 4387 de reformas constitucionales; oportunidad que es muy propicia por el hecho de que se realiza en esa sala, decorada con murales que evidentemente denuncian los privilegios. Los privilegios que todo orden constitucional –que intente establecer un estado de derecho– debería aborrecer.
La exposición que voy a hacer, en nombre del grupo de ciudadanos que me ha confiado esa tarea, se va a concentrar en tres aspectos de la reforma constitucional; no porque los que no voy a abordar no tengan importancia, sino para invitarlos a meditar detenidamente en los puntos que sí vamos a comentar y porque los tres tienen en común el hecho de que su objetivo es garantizar la independencia judicial y la independencia del Ministerio Público.
Con aquellos objetivos en mente, los tres temas que nos ocuparán durante esta audiencia son:
-La elección de la Corte Suprema de Justicia;
-La conformación de una carrera judicial; y
-La independencia del Ministerio Público.
En una república sana, la independencia judicial se basa en dos principios fundamentales:
-La distribución del poder; y
-El control jurisdiccional del ejercicio del poder.
El primer principio, el de la distribución del poder, está contenido en la Constitución de la República que, en su artículo 141, establece que la soberanía radica en el pueblo quien la delega, para su ejercicio, en los organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial; y que la subordinación entre los mismos, es prohibida.
En su obra El estado de derecho[1], el recordado jurista guatemalteco Alberto Herrarte, explicó que el de la distribución del poder es el logro más importante que se le atribuye a la teoría del poder constituyente porque evita la concentración del poder en una sola persona, o grupo. Herrarte cita a Carl J. Friedrich[2] y hace énfasis en que la división del poder es la base del gobierno civilizado. Se entiende, claro, que si los participantes en el ejercicio del poder están sujetos al arbitrio o a la voluntad de una sola persona o grupo de personas habría concentración del poder y que esa concentración obra contra el principio de la distribución del poder y contra el estado de derecho.
Estamos acostumbrados, sin embargo, a pensar en la distribución del poder como si fuera sólo suficiente en el contexto de los tres organismos tradicionales de Montesquieu[3], citados en el artículo 141 de la Constitución; y lo que surge a estas alturas, en estas meditaciones, es recordar que el poder también debe estar dividido no sólo en los organismos centralizados del estado, sino en los descentralizados, autónomos y semiautónomos. En una república sana, no es bueno privilegiar con esa concentración del poder a ningún grupo social, dentro, o fuera del gobierno.
La elección de la Corte Suprema de Justicia
Actualmente, y de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución los magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán electos por el Congreso de la República para un período de 5 años, de una nómina presentada por una comisión de postulación integrada por:
-Un representante de los rectores de las universidades del país, que la preside;
-Los decanos de las facultades de Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales de cada universidad del país;
-Un número equivalente de representantes electos por la Asamblea General del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala; y
-Por igual número de representantes electos por los magistrados titulares de la Corte de Apelaciones y demás tribunales a que se refiere el artículo 217 de la Constitución.
Frente a esta normativa, la Iniciativa 2387 pretende establecer que aquella nómina habrá de ser presentada por una comisión de postulación conformada de modo distinto:
-Un representante de los rectores de las universidades del país, que la preside;
-El decano de la facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala;
-Un representante de los decanos de las facultades de Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales de las universidades privadas del país;
-Dos representantes del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala; y
-Dos representantes electos por los magistrados titulares de la Corte de Apelaciones y demás tribunales a que se refiere el artículo 217 de la Constitución.
El efecto inmediato de esta reforma, si llegara a hacerse realidad, sería la concentración del poder en el decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala. En la norma que está vigente actualmente, todos los decanos de todas las facultades de Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales, de todas las universidades del país, integran la comisión; en contraste con lo que ocurriría con la norma propuesta, según la cual el decano de la facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, tendría el privilegio de ser el único representante de la única facultad que tendría el privilegio de ser la única representada directamente en la comisión.
La nueva norma concentraría en el decano de una sola facultad de Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales, capacidades que ahora están desconcentradas. Unificaría el poder que ahora está dividido; y convertiría en privilegio de un solo decano, lo que –actualmente– es potestad de varios.
Es cierto que los decanos de las facultades de Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales de las otras universidades del país tendrían la posibilidad de nombrar un representante de todos ellos; pero supongo que a nadie se le escapa la diferencia: la universidad estatal tendría un representante propio y directo; en tanto que los decanos de las demás universidades tendrían que elegir y compartir un representante de todos. Es evidente que esta propuesta de reforma va contra el principio de la distribución del poder y que establece un privilegio.
Y los privilegios, claro, violan el principio de igualdad ¡de todos! ante la ley. Como en Guatemala el estado de derecho se funda sobre el sistema de sumisión a la ley –y no por la costumbre o common law– es fundamental que ni la ley, ni la Constitución concentren el poder, ni conceda privilegios.
La concentración del poder que pretende la Iniciativa 4387, no sólo acarrea la carga moral de minar la división del poder y establecer un privilegio; también acarrea la de socavar el estado de derecho; y la de politizar aún más a la tricentenaria Universidad de San Carlos de Guatemala.
La politización de la universidad estatal ya les pasa la factura a los estudiantes de aquella casa de estudios cuando, como ocurrió el año pasado, las clases se interrumpen para que grupos de interés se disputen el control democrático de su alma mater[4]. La politización ya les pasa la factura a los estudiantes de aquella casa de estudios cuando sus autoridades invierten talento, energía y recursos en atender cabilderos, esquivar presiones y hacer política en vez de atender temas relativos a la búsqueda de la excelencia académica, o a desburocratizar procedimientos internos, para mencionar dos temas nada más. Tan sólo la semana pasada, una trifulca entre grupos que se disputaban el control de la Asociación de Estudiantes de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, de la universidad estatal dejó varias personas heridas[5].
En las universidades privadas, su involucramiento en temas políticos es distractor; pero no tiene los efectos profundamente perjucidiales que tiene en la universidad estatal porque –siendo privadas– en aquellas las decisiones son de orden administrativo y se resuelven de forma administrativa. No política.
No es difícil imaginar que si se hace realidad la Iniciativa 4387 y se concentra el poder en el decano de la facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos, el privilegio de ser el único elector individual, por parte de una facultad cuyas autoridades son electas de forma política, hará crecer el peso distractor propio de esa responsabilidad política, en desmedro de las responsabilidades académicas. Si su nivel de politización crece, crecerá la factura que los miembros de la universidad estatal.
Por donde se la vea, la norma que estamos analizando es un retroceso frente a lo que ya se había logrado en la Constitución vigente; ya que concentra el poder, crea un privilegio e impone cargas morales muy costosas sobre el decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, constituido en Gran Elector, dentro de la comisión de postulación.
La Constitución de la República se refiere al segundo principio citado arriba, el de la independencia judicial, contenido en el artículo 203, en los siguientes términos: La justicia se imparte de conformidad con la Constitución y las leyes de la República. Corresponde a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo juzgado…Los magistrados y jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones y únicamente están sujetos a la Constitución de la República y a las leyes. A quienes atentaren contra la independencia del Organismo Judicial, además de imponérseles las penas fijadas por el Código Penal, se les inhabilitará para ejercer cualquier cargo público. La función jurisdiccional se ejerce, con exclusividad absoluta, por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que la ley establezca.
Artículo que está íntimamente ligado con el 152 que dice que el poder proviene del pueblo y que ninguna persona, sector del pueblo, fuerza armada o política, puede arrogarse su ejercicio; así como del 153, que dice que el imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República; y al 154 que dice que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella.
Si es cierto -como dice el doctor Alberto Herrarte, en El Estado de Derecho– que el constitucionalismo no es solamente un gobierno con una base de Estado de Derecho, sino que significa un gobierno responsable, y que el gobierno es responsable cuando el poder está distribuido y controlado entre los diversos detentadores del poder[6], en opinión de los ciudadanos que hoy tenemos la oportunidad de argumentar en esta sala dedicada a denunciar los privilegios, constituye un llamado a actuar con responsabilidad y a no designar un Gran Elector en la comisión postuladora de candidatos para la elección de miembros de la Corte Suprema de Justicia.
Para que la Corte Suprema de Justicia y los tribunales puedan cumplir con independencia su importante función de control jurisdiccional, es altamente recomendable que la función pública que ejerzan y la autoridad de la que resultan depositarios venga de una base amplia y que los diputados –en esta Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso de la República y en el Pleno– recuerden que el establecimiento de un Gran Elector, dentro de la comisión postuladora, concentra el poder.
En consecuencia, recomendamos que sea desestimada esta propuesta de reforma constitucional; y que no se desperdicie la oportunidad extraordinaria de una reforma de esta naturaleza para hacer una modificación que solamente se enfoque en la concentración del poder, y que no atienda búsqueda necesaria y urgente de eficacia, eficiencia y calidad de la administración de justicia.
La conformación de una carrera judicial
El artículo 208 de la Constitución dice que los magistrados, cualquiera que sea su categoría, y los jueces de primera instancia, durarán en sus funciones cinco años, pudiendo ser reelectos los primeros y nombrados nuevamente los segundos. Durante ese período no podrán ser removidos ni suspendidos, sin en los casos y con las formalidades que disponga la ley.
En esas condiciones la carrera judicial se produce:
-Por la inamovilidad que menciona ese artículo y la independencia a la que se refiere al ya citado artículo 203.
-Por la posibilidad de ser reelectos y nombrados nuevamente, también mencionada en el artículo 208.
En las condiciones anteriores, una carrera –como parte de un proyecto de vida respetable y digno– depende más de niveles de remuneraciones competitivos, aprovechamiento de oportunidades de superación académica y técnica, un procedimiento objetivo e imparcial para la selección de jueces y magistrados, y un procedimiento justo de destitución de jueces venales, que del establecimiento de un mecanismo burocrático y centralizado en el que un Consejo de la Carrera Judicial administre y disponga de los procesos de ingreso, nombramientos, promociones, oportunidades de formación profesional, traslados, y demás.
Una vez más, la Iniciativa 4387 se enfoca en la concentración del poder, en vez de ocuparse de asuntos de fondo.
El consultor internacional sobre reforma judicial, Héctor Chayer, advierte[7] contra la tendencia a ocuparse más de temas que tienen que ver con el reparto del poder, que de temas de eficacia y eficacia de los sistemas judiciales. Tendencia que se suma a la visión del estado como autoridad, y no como prestador de servicios para los ciudadanos. Ambas producen sistemas judiciales lentos y pesados que no responden a las necesidades de los usuarios, ni tienen compromiso de resultados. La Iniciativa 4387 es un buen ejemplo de estas dos tendencias.
De acuerdo con la Constitución vigente, por ejemplo, las funciones de abrir a concursos y evaluar candidatos están en manos del existente Consejo de la Carrera Judicial; en tanto que la Corte Suprema de Justicia es la que administra promociones y ascensos. El nuevo Consejo, si fuera aprobada la Iniciativa 4387 reúne ambas funciones con el resultado de que el mismo ente que gradúa funcionarios judiciales, va a ser el mismo que los coloca en puestos.
El proyecto de ley que crea este Consejo incluso le da la facultad de organizar y ofrecer los cursos académicos y técnicos obligatorios para que los jueces y magistrados puedan avanzar en la carrera judicial, limitando sus opciones y creando una maquinaria –de producción de jueces y magistrados– de carácter monopólico y centralizado, propicia para la endogamia.
En consecuencia, recomendamos que sea desestimada esta propuesta de reforma constitucional; y que no se desperdicie la oportunidad extraordinaria de una reforma de esta naturaleza para hacer una modificación que solamente se enfoque en la concentración del poder, y que no atienda la búsqueda necesaria y urgente de eficacia, eficiencia y calidad de la carrera judicial.
La independencia del Ministerio Público
Según el artículo 251 de la Constitución, el Ministerio Público es una institución auxiliar de la Administración pública y de los tribunales con funciones autónomas, cuyos fines principales son velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país…El jefe del Ministerio Público será el fiscal general y le corresponde el ejercicio de la acción penal pública.
A nadie escapa, con tan clara definición, la importancia del Ministerio Público para la administración de justicia Sin embargo, la Iniciativa 4387 se enfoca en la mera forma de elegir al titular del Ministerio Público. Como si con sólo cambiar personas, o con sólo cambiar la forma de elegir a las personas pudieran resolverse problemas de fondo.
Como ocurre en el caso de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, la Iniciativa sólo se ocupa de concentrar el poder en un Gran Elector que, nuevamente, será el decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos.
Con ello la Iniciativa incurre, nuevamente, en los vicios señalados en la primera parte de esta argumentación: concentra el poder, crea un privilegio, impone cargas morales costosas para el decano y los estudiantes de la Facultad citada, de la universidad estatal y desperdicia una oportunidad extraordinaria de reforma constitucional.
Los problemas que presenta esta parte de la Iniciativa 4387 son los mismos que presenta toda la Iniciativa: es superficial y vacía de contenido.
En consecuencia, recomendamos que sea desestimada esta propuesta de reforma constitucional; y que no se desperdicie la oportunidad extraordinaria de una reforma de esta naturaleza para hacer una modificación que solamente se enfoque en la concentración del poder, y que no atienda la búsqueda necesaria y urgente de eficacia, eficiencia y calidad del Ministerio Público.
Conclusiones:
Dice el jurista guatemalteco, Alberto Herrarte, que la Constitución es un sistema de normas establecidas que regulan las relaciones entre los detentadores y los destinatarios del poder y la interacción de los diferentes detentadores del poder[8]. Y en una república sana, esa relación debe ser una en la que los destinatarios del poder son los mandantes; en tan toque los detentadores del poder son los mandatarios. Por eso no es extraño que Keith Rosenn sea claro al afirmar que las finalidades esenciales de una constitución son las de distribuir y limitar los poderes del gobierno[9]. Y estimamos que esas limitaciones se deben aplicar no sólo en los Organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial; sino a las entidades descentralizadas; autónomas y semiautónomas.
Rosenn sostiene que la mejor explicación de los fracasos del constitucionalismo en América Latina yace en la cultura jurídica. Y por cultura jurídica entiende el juego de valores y actitudes del lego y del profesional con respecto al derecho y al papel que juegan los procesos legales en una sociedad. Es este compendio de valores y actitudes con respecto al derecho, lo que determina, principalmente, que aspectos del sistema jurídico formal funcionan y cuáles no[10].
Es, nuestra opinión, que como sociedad, como ciudadanos, como tributarios y como poder constituyente, debemos abandonar la cultura de concentrar el poder. Y por eso recomendamos que desestime que la Iniciativa 4387, que como ya hemos comentado, acaba con aspectos específicos de la división del poder, contenidos en el texto constitucional vigente, y los sustituye por normas que concentran el poder en el decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la universidad estatal.
Adicionalmente, aprovechamos la oportunidad para recomendarle, a esta comisión legislativa, que, en atención a la solicitud expresa de más de 70,000 ciudadanos guatemaltecos y en cumplimiento de los artículos 152, 153, 154, 277 y 280 de la Constitución de la República, someta a consulta popular la propuesta de reforma constitucional conocida como ProReforma[11] –que es del conocimiento de esta comisión– y que aborda de forma integrada el tema de la seguridad y la justicia que nos ocupa.
[1] Alberto Herrarte. El estado de derecho. Universidad Rafael Landívar. Guatemala. 1984. P. 73
[2] Alberto Herrarte. Ibidem. P. 73
[3] Charles Louis de Secondant, Barón de Montesquieu. El espíritu de las leyes. México D.F:, Oxford University. 1999.
[4] http://tinyurl.com/cthpkaf
[5] http://tinyurl.com/7vb9m3d
[6] Alberto Herrarte. Ibid. P.59
[7] http://newmedia.ufm.edu/chayersistemasjudiciales
[8] Alberto Herrarte. Ibid. P. 59
[9] Keith S. Rosenn. Un análisis comparativo del constitucionalismo en América Latina y en Los Estados Unidos. Universidad Francisco Marroquín. Revista de la Facultad de Derecho. No. 11, mayo de 1984. P. 39
[10] Rosenn. Ibidem. P. 10
[11] http://www.proreforma.org.gt/textos.html La propuesta, por cierto, ya había sido enviada al Pleno, por la Comisión; y el Pleno, no la Comisión es quien tiene que someterla a consulta popular.
¡Gracias a Así es la vida por la foto! En la audiencia estuvieron Nora de Figueroa, Raúl Contreras, Alejandro Masdeu y Mario Rodríguez.
